domingo, 11 de enero de 2009

Estado y Políticas públicas

Para ubicar conceptualmente a la política social es prioritario retomar la relación existente entre el Estado y las políticas públicas, y abordar sus diversas definiciones:

A) Estado.

Es un fenómeno histórico de larga duración, traducido en la macro-estructura de organización política, económica, social y normativa de una sociedad determinada, y se compone con, al menos, los siguientes elementos:
§ Una colectividad social reconocida en una historia
§ Una delimitación territorial
§ Una legitimidad basada en diversas formas de organización social
§ Una expresión jurídico-administrativa concretizada en un gobierno
§ Una fuerza simbólica concretizada en un sistema político
§ Un sistema político con independencia del exterior
§ Una modalidad de control y estratificación social
§ Un conjunto de instituciones y actores orientados a generar el bienestar social de diversos segmentos de la población
§ Una sistematización de las conductas basada en un orden jurídico-normativo
§ Una serie de elementos culturales que generan la cohesión y el consenso social (Heller, 1990; Crossman, 1994; González Galván, 1995, Franco, 1997, Castro y Evangelista, 1998)

El Estado, en tanto estructura jurídico-administrativa y política, siempre cumple con las siguientes funciones:
· Estructurar y regular el funcionamiento adecuado de la sociedad
· Velar por la seguridad interior
· Coordinar el cumplimiento de los contratos entre los grupos sociales integrantes de la sociedad,
· Construir mecanismos autónomos para perfeccionar sus vínculos con el exterior.
· Crear mecanismos para la integración y control social.
· Crear elementos de organización y activación autónoma
· Instituir elementos de cooperación socio-territorial y de cohesión social
· Diseñar estrategias para la conciliación de intereses y diferencias sociales y culturales.
§ Definir y operar dispositivos para garantizar la unidad nacional. (Heller, 1990; Crossman, 1994; González Galván, 1995; Franco, 1997; Castro y Evangelista, 1998)

Desde una perspectiva crítica e integral, existen dos grandes enfoques para entender la naturaleza del Estado: uno que plantea que existe una relación instrumental específica entre la clase dominante por un lado y el aparato estatal por otro. (El Estado como instrumento de los intereses de la clase dominante). La perspectiva alternativa sostiene que el Estado no favorece intereses específicos y no está aliado con clases específicas, sino lo que el Estado protege y sanciona es, más bien, un grupo de instituciones y relaciones sociales necesarias para el dominio de la clase capitalista. (El Estado como mecanismo de integración y cohesión social) (Offe, 1992)

Todo Estado se compone con, al menos, los siguientes elementos:
§ Una colectividad social reconocida en una historia
§ Una delimitación territorial
§ Una legitimidad basada en diversas formas de organización social
§ Una fuerza simbólica concretizada en un gobierno
§ Un sistema político con independencia del exterior
§ Una modalidad de control social
§ Una sistematización de las conductas basada en un orden jurídico-normativo

B) Políticas.

Hablar de la política implica hacer referencia a dos grandes acepciones; por una parte puede ser entendida como la teoría y la práctica que orienta a la conquista, ejercicio y detentación del poder (politics); y en un segundo plano, se puede entender como el conjunto de cursos de acción, lineamientos o directrices definidas para el logro de ciertos objetivos y metas (policys). (Moscoso, 2001). Para los fines de este estudio, nos interesa abordar la segunda cuestión y en ese sentido podemos afirmar que las políticas son el conjunto de formulaciones, decisiones, acciones y proyecciones estratégicas, explícitas, permanentes, sistemáticas e integradas, que se diversifican en propósitos (objetivos de corto y mediana plazo), finalidades (objetivos de largo plazo), y en estrategias (caminos y mecanismos para llegar al objetivo último), que son indispensables para modificar o transformar una situación o cuestión determinada. Por eso se puede hablar de políticas públicas, institucionales, empresariales, organizacionales, educativas, etc.

Una política es un comportamiento propositivo, intencionado, planeado, no simplemente reactivo o casual, que se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios. Podemos afirmar que toda política implica un conjunto de acciones con sentido, es decir, con fines y medios. (Aguilar Villanueva, 1994). Asimismo, toda política implica al menos tres elementos: el diseño de una acción colectiva intencional, el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las decisiones e interacciones que comporta, y los hechos reales que esa acción colectiva produce.

C) Lo Público

Lo Público es considerado el ámbito de las relaciones sociales en el que se articulan, enfrentan o complementan ideas, posturas, intereses, prácticas y estilos de los diversos grupos, clases, estratos, expresiones y sectores de la sociedad. (Pradilla, 1997). Lo público tiene relación con el campo social en el que se generan una serie actuaciones que principalmente el Estado y los distintos grupos y estratos mayoritarios de la sociedad construyen y que son orientadas a conducir a la misma sociedad hacia niveles de mayor bienestar y desarrollo económico, social, político y cultural. Lo público siempre combina e intersecta las esferas privadas y/o individuales, pero siempre las supera, las desborda y las rebasa, llegando a lo colectivo. (Pradilla, 1997)

Esta relación contradictoria entre lo colectivo y público versus lo individual y privado, siempre tiene contenido político y social, en tanto que lo público es resultante de prácticas diversas de múltiples agentes, y sobre todo, de instituciones sociales. (Pradilla, 1997) Por lo que el fortalecimiento de lo público siempre redunda en amplios niveles de legalidad y legitimidad social, en la capacidad para reconocer temas, dimensionar problemas, procesar demandas y generar respuestas a intereses sociales mayoritarios, lo que implica el reconocimiento de actores y su relación con el Estado. Lo público casi siempre se constituye una matriz o estructura institucional con posibilidad de permear profundos niveles de la capilaridad social, vinculándose profundamente con la vida cotidiana de la gente. (Gurza, 1996)
En la perspectiva de la relación público-privado, vale recordar que lo público supera el ámbito de lo estatal, tiene otras dimensiones, referidas desde la amplitud con la que se realiza una acción hasta formas de relación que superan lo individual, pero no están determinadas o amparadas por lo estatal. En este caso, es claro que existe una conexión necesaria entre lo público y lo estatal, la cual ha sido una constante en la articulación entre una comunidad y su correspondiente aparato de gobierno. En efecto, no existe sociedad donde el Estado no tenga un predominio, mayor o menor, sobre los asuntos públicos. Es necesario que exista la intersección entre lo público y lo estatal para que éste se constituya como tal, pero ello no implica que lo público quede cobijado solamente bajo lo estatal. (Hernández, 1999)

Por eso, los principales contenidos para un redimensionamiento de lo público se relacionan con la idea de que no se puede vincular lo público solo al Estado, y para conceptualizar lo público existen al menos tres grandes esferas o espacios: el Estado que salvaguarda los derechos-igualdad, lo jurídico-administrativo, la seguridad y el territorio; lo Socio-civil que hace referencia al mundo asociativo y organizacional de la comunidad; y lo Privado que tiene que ver con el mercado y todo lo relativo a la relación de productor-consumidor. (Villarreal, 2005)

Estos tres espacios o esferas de lo público se entrecruzan y reclaman mutuamente, pero su distinción permite radicar en cada uno de ellos un rol y una misión en función de la comunidad, centro primero y último de la cuestión pública en distintos momentos de la historia. Estas dimensiones no pueden ser desvinculadas una de la otra, por lo que interactúan tanto las perspectivas para la solución del problema del suministro de los servicios y beneficios públicos, como el derecho al acceso de los mismos con los recursos existentes para dar cumplimiento a los objetivos sociales. (Villarreal, 2005)

D) Políticas Públicas.

En un primer momento podemos afirmar que las políticas públicas vienen a ser los diferentes cursos de decisión y actuación delimitados, legalizados e institucionalizados por el Estado, mismos que se traducen en directrices y proyecciones estratégicas, explícitas, permanentes, sistemáticas, integradas y consensadas socialmente, que los actores estatales y socio-civiles generan para transformar o modificar una situación o cuestión determinada, dando capacidad de respuesta a los intereses de los distintos segmentos de la sociedad y a la misma estructura estatal. Es decir, las políticas públicas representan una serie coherente y articulada de respuestas del Estado hacia los intereses, contextos, dinámicas y problemáticas de la sociedad.

En un segundo momento, las políticas públicas hacen referencia al heterogéneo y complejo campo multidisciplinario que tiene como objetivo el análisis de las diversas cuestiones y problemas considerados públicos. Asimismo, sus propósitos se fincan en estudiar los procesos de decisión de las autoridades jurídicamente públicas, ya sea para indagar su compleja multicausalidad y/o para dilucidar la mejor opción de decisión y acción frente a un específico problema público o de gobierno (Bazúa y Valenti, 1995)

Como lo público no es sinónimo de lo gubernamental, las políticas públicas si bien deben ser validadas y legalizadas por los poderes del Estado y aplicadas por el gobierno, esto no significa que solamente la estructura estatal y/o gubernamental tenga en sus manos su diseño e implementación, por lo que los actores que se encuentran más allá del estado son también importantes en su definición. Por lo tanto, lo público es una construcción social y un hecho histórico que involucra al Estado pero también a otros actores. (Moscoso, 2001)

Es necesario indicar que las políticas públicas en tanto dispositivos de racionalización de las decisiones y las acciones del gobierno en torno a asuntos públicos (Ramírez, 2001), deben tener forzosamente la validación del aparato estatal, y se aplican en una realidad social a través de leyes, reglamentaciones, marcos jurídicos y normativos, los cuáles posteriormente se concretizan en instituciones, planes, políticas y programas gubernamentales o de alguna organización no gubernamental -civil, social, e incluso, algunos autores plantean la participación privada. (Oslak y O´Donnell, 1996). En este caso, la expresión de políticas públicas, además de que implica la definición de ciertos lineamientos, designa también las estrategias de acción y proyecciones que le son imputables a los actores de la sociedad en su cotidiano quehacer frente a la gran diversidad de áreas, problemas y situaciones que enfrentan en cada coyuntura.

La validez, legalidad y legitimidad de tales definiciones y estrategias, acciones y proyecciones, están supeditadas al sentido público que las subyace, es decir, las directrices y los planteamientos estratégicos serán adecuados en tanto sirvan al interés público y respondan a las demandas y necesidades de las voluntades individuales y sociales del público ciudadano. (Bazúa y Valenti, 1995)

Las políticas públicas siempre se constituyen como un conjunto articulado de planteamientos proyectivos integrados, aunque para fines analíticos, así como para lograr su desarrollo adecuado en una realidad social, se desagregan en los siguientes rubros:
· Política Económica, que hace referencia a la orientación y regulación de los procesos de producción, distribución, consumo, financiamiento y presupuesto del Estado.
· Política Interior y Exterior, que hace referencia a las formas de gobierno, al sistema político, a las formas de organización y seguridad interior y exterior.
· Política Social, que hace referencia a las orientaciones, contextos, mecanismos y directrices relacionadas con la cuestión social.
· Política Cultural, que hace referencia a las orientaciones, contextos, mecanismos y directrices relacionadas con la cuestión cultural. (Castro y Evangelista, 1997).

Un elemento importante en tanto tema de política pública, es la opinión tradicional que ubica al Estado como el actor que delinea e implementa, a través del gobierno, los lineamientos públicos que buscan, en términos generales, modificar una situación o cuestión que, por una parte, es demanda o necesidad de la población, y por otra, es exigencia para la funcionalidad y reproducción de la estructura estatal. Pero, es de suma importancia mencionar que desde una postura cuestionadota e integral, las políticas públicas son también expresión de los niveles de participación, movilización y lucha social de los distintos actores sociales y civiles dentro y fuera de los mismos marcos estatales.

Pero, ¿por qué generalmente se ha considerado al Estado como el actor prioritario, aunque no único, en los procesos de definición de políticas públicas? Porque se afirma que el Estado es en primera instancia el componente político que nutre y articula la dominación, el control y la cohesión en una sociedad determinada, y en segunda instancia, el Estado deriva en sus instituciones o aparatos paraestatales, las tomas de posición frente a los problemas o crisis sociales que, a la vez, permiten la reproducción de la relación social básica. (Oslak y O’Donnell, 1996).

El aparato estatal siempre conlleva la representación de la voluntad del conjunto de la sociedad, la representación de lo público en su mayor grado de realización y cuenta con el poder del monopolio de la coerción o persuasión para hacer cumplir esta voluntad. Por lo que sus decisiones o tomas de posición ante los problemas, tienen mayor grado de generalidad y obligatoriedad que la de cualquier otro actor social. (Bitar, 1999). En tal caso, el Estado, mediante sus políticas, no sólo es garante de la reproducción del sistema, también lo organiza, lo articula, lo replica para dar respuesta a los intereses y demandas de los distintos grupos sociales. Por eso, podemos decir que el Estado a través de las políticas públicas tiene como funciones:

1. Formalizar las relaciones sociales, mediante la institucionalización del derecho, como expresión jurídica de las mismas. Ejemplo: reconocimiento de la propiedad comunal pero también de la propiedad privada, la igualdad ante la ley, los derechos civiles, políticos, sociales, etc.
2. Poner límites negativos a las consecuencias socialmente destructivas de su reproducción ampliada del capital. Ejemplo: leyes antimonopólicas, leyes de protección del trabajo, procesos de mercantilización / desmercantilización del trabajo, etc.
3. Organizar el consenso y la solidaridad. Ejemplo; Creando iniciativas solidarias, identidad cultural, cohesión social sentido de pertenencia, promoviendo valores compartidos, etc.
4. Transformar, acondicionar e institucionalizar el contexto, los servicios y los beneficios sociales. Ejemplo: promoviendo acceso a servicios y beneficios sociales: educación, salud, vivienda, alimentación, seguridad social, etc. (Bitar, 1999)
Insistimos en mencionar que las políticas públicas siempre se concretan a través de distintas normas, instituciones o programas públicos diseñados y desarrollados por un diversos actores de la sociedad, pero siempre validados por los poderes del Estado. Por eso, las políticas públicas carecen de neutralidad ideológica y política, son dialécticas e históricas; se construyen sobre definiciones específicas, por ejemplo, de sociedad, de familia, de necesidades sociales, de propiedad, de trabajo, de control-coerción, de mujer-hombre, etc. Implican intereses diversos: de clase, de raza, de etnia, de género, de edad, de ubicación geográfica: regionales, nacionales y/o internacionales, económicos, políticos, culturales, educativos, y exponen una visión específica sobre la realidad, los problemas y necesidades sociales y las maneras en que éstos deben ser atendidos o resueltos. (Castro, 1999)

Las políticas públicas son construcciones sociales que retoman elementos de la historia de un país, que sistematizan los intereses y demandas de distintos sectores sociales, simbolizan y reelaboran los vínculos de control y orden público legitimados, contienen regulaciones económicas establecidas según un modelo de desarrollo y expresan las aspiraciones de equidad social de los grupos humanos. También los temas objeto de política pública señalan los asuntos o problemáticas sociales que en un tiempo y espacio se llevan a la discusión pública incluso al debate político-partidista, adquiriendo difusión, controversia y poder tales que se incluyen en una agenda política y por ende en un programa de gobierno. Además, las políticas públicas hablan del concepto de ciudadanía, de persona, de valores humanos como la igualdad y de los esfuerzos por establecer principios basados en la equidad. (Castro, 1999)

A manera de resumen, identificaremos algunos elementos que caracterizan a las políticas públicas:
· Son un canal de comunicación del Estado con la sociedad.
· Se conforman con la concertación de diversos actores ubicados dentro y fuera de la esfera estatal. Estado, sociedad política, sociedad civil, mercado, ong´s, entre otras.
· Son lineamientos que se generan a partir de la dualidad conflicto/consenso.
· Son construcciones sociales que sistematizan intereses, demandas y procesos de movilización de distintos sectores sociales.
· Su desarrollo implica continuidades y rupturas, regresiones y progresiones, por lo que nunca es lineal, ni con un desarrollo evolutivo.
· Todo origen de la política pública se encuentra en las respuestas públicas que el estado crea para dar cauce a demandas y requerimientos de la sociedad
· Son multidimensionales, es decir, siempre contienen aspectos abstractos, concretos y operativos. (Tienen formas de planeación, ejecución y evaluación)
· Son meta-temporales, es decir, se construyen a través de planteamientos y acciones de corto plazo (elementos circunstanciales o emergentes); mediano plazo (elementos coyunturales); y de largo plazo (elementos estructurales)
· Son integrales, ya que engloba los aspectos económicos, políticos, sociales y culturales, pero, para su concreción es necesaria una fragmentación metodológica que ordene y guíe su implementación.
· Se basan siempre en necesidades legitimadas social y políticamente, teniendo como objetivo la transformación o conservación de la forma y fondo de fenómenos o problemáticas específicas.

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