Escenarios de la Política Social

Todo proceso de política social se enmarca en escenarios, que no son otra cosa que la caracterización de un espacio social, a partir de los siguientes elementos:
· Contexto: caracterización de espacios, tiempos, actores, instituciones, grupos y dinámicas sociales que se presentan en un espacio local determinado.
· Circunstancias: aspectos inmediatos y de aparición abrupta que inciden en las condiciones de un contexto social.
· Coyunturas: cruce de tiempos, espacios, contextos, circunstancias, actores y dinámicas económicas, políticas, sociales y culturales que determinan y caracterizan a un espacio social.
· Estructuras: lineamientos, redes, institucionalidades y cimientos económicos, políticos y socio – culturales que dan sostén a una sociedad determinada.
· Recursos: apoyos naturales, sociales, financieros, materiales, humanos. (Cantidad y calidad) que posibilitan el desarrollo de políticas sociales.
· Potencialidades: energías colectivas e individuales que permiten a los grupos sociales generar propuestas para su desarrollo, incidiendo en la política social.
· Obstáculos: mecanismos naturales, políticos, sociales, económicos y culturales que pueden considerarse como limitantes a las oportunidades para desarrollar políticas sociales.
· Oportunidades: formas o modalidades naturales, políticas, sociales, económicas y culturales, individuales y colectivas, que permiten optimizar nuestro trabajo en la búsqueda del desarrollo adecuado de políticas sociales.
· Beneficios: aspectos, elementos o situaciones que convienen o que producen las políticas sociales. Pueden ser inmediatos, a corto, mediano y largo plazo, tangibles o no tangibles.
· Viabilidad: posibilidad real de desarrollar políticas sociales; ésta tiene que ver con los asuntos políticos, financieros y sociales. Es decir, son las posibilidades reales para operar o desarrollar las políticas sociales.

Todos los actores de la política social enmarcan su acción institucional en distintos escenarios, que se sintetizarían de la siguiente manera:

Escenario del Monopolio Estatal: este escenario es prioritario para las iniciativas estatales. En este caso, sólo el Estado está capacitado para definir, generar, administrar y ofrecer los servicios y beneficios de bienestar social de los ciudadanos.

En este caso, todos los servicios sociales y los programas de bienestar deben ser diseñados y desarrollados por el Estado y sus distintos actores adherentes, ya que según este planteamiento, sólo así se garantizaría su adecuada distribución y acceso entre aquellos que realmente lo necesitan. En este escenario, las iniciativas socio-civiles y privadas están subordinadas al Estado, aún cuando pueda existir algún tipo de relación y coordinación.

Escenario de la Privatización de lo Social. Este escenario es prioritario para las iniciativas privadas. En este caso se deja en manos del mercado la prestación de servicios sociales que sean rentables y prioritarios para los sectores de la población con capacidad de consumo. En este caso, la institucionalidad social pasa a ser privada, y se constituye una política social basada en la libre competencia de lo social, favoreciendo que se genere un cuasi-mercado social (Franco, 1998).

En este caso, las instituciones sociales privadas serán las dominantes dentro de circuito social, ya que serian las elegidas por los “clientes” y su finalidad será el lucro o la ganancia, no el bien público. En este escenario las iniciativas socio-civiles serán alternativas a lo privado y el Estado será un complemento para asegurar bienestar social a los sectores de la población sin capacidad de consumo en el cuasi-mercado social.

Escenario de la Mercantilización de lo Social. Este escenario se construye cuando las instituciones públicas de lo social siguen operando bajo patrocinios estatales, pero en su seno se generan dinámicas de compra-venta de servicio beneficios sociales. Este escenario deja en manos de la iniciativa estatal la operación y la prestación de servicios sociales, pero con un costo al beneficiario. Las cuotas y pagos por servicios serían los mecanismos mercantilizadores de lo social, tomando en cuenta que este puede ser un primer paso a la privatización social.

Este escenario se basa en la libre competencia pensando que ésta favorece que se den mejores servicios y que las instituciones públicas sean más eficaces y recuperen sus gastos. En este supuesto estado y mercado entrarían en libre competencia, dejando a las iniciativas socio-civiles un papel más residual en la atención social.

Escenario del Consenso Pragmático de lo Social. Este escenario prioriza una colaboración táctica entre los diversos actores de la política social, es decir privilegia la concertación de actores en el corto plazo, no para definir la política social, sino prioritariamente para operar la institucionalidad social y para ofertar servicios sociales, sin tomar en cuenta una mirada de largo plazo.

En este caso, se busca que las iniciativas estatales, privadas y socio-civiles queden de acuerdo para articularse en la operación de servicios de acuerdo a las exigencias del contexto, no de la estructura. Esto supone una utilización interesada, instrumentalizada y mediatizada que no modificaría el origen de los problemas sociales, sino que buscaría incidir en su atención emergente, volviendo a desarrollar papeles asistencialistas, caritativos o filantrópicos.

Escenario de la Pluralidad Estratégica de lo Social: Este escenario plantea que es necesaria una mirada estratégica para compartir la definición de las políticas sociales entre actores estatales, socio-civiles y privados, con el objetivo sustantivo de extender los derechos sociales, pero siendo las iniciativas sociales y civiles quienes determinan el rumbo de la política social.

El Estado juega en este contexto un papel menos dominante, no siendo ya de este modo el único instrumento posible para dar una provisión colectiva de la política social aumentando progresivamente el rol protagónico de estos actores, abogando porque las iniciativas privadas intervengan para complementar la política social, pero siempre siguiendo los parámetros definidos por un frente integrado por las fuerzas públicas estatales, sociales y civiles. En este sentido, los actores socio-civiles presionan a los actores estatales en plegarse a las iniciativas surgidas desde abajo y compartidas por los actores mayoritarios de la sociedad, dejando a los actores privados complementar la acción social, sin que estos incidan a la definición de las estrategias de la política social.

Actores de la Política Social

Hablar de actores de la política social implica hacer referencia a fuerzas sociales, iniciativas de organización, entornos institucionales y capacidades estratégicas en acción que buscan legitimar reivindicaciones en el ámbito de las prácticas económicas, políticas, sociales y culturales, a partir de la apropiación o reapropiación de demandas y espacios colectivos de transformación, resistencia, expresión y lucha social. Por ello, sirven como interlocutores, impugnadores y/o mediadores entre los grupos sociales y el sistema jurídico, político y administrativo, a partir de actuaciones generales o macro y específicas o micro. La actuación macro coadyuva a insertarse en problemáticas o cuestiones globales, estructurales o de largo plazo, mientras que las actuaciones específicas se dirigen a resolver determinados problemas concretos, coyunturales, circunstanciales, emergentes o de corto plazo.

Los actores de la política social constituyen fuerzas colectivas y/o institucionales que son claves para la definición, construcción y consolidación de un sistema de políticas sociales, pero a la vez son instrumentos que influyen o inciden a partir de la acción colectiva en la misma configuración de otros actores en el seno de la estructura social, , sobretodo en el posicionamiento de ideas sobre los temas de lo social o en la formación de solidaridades, de conflictos y consensos y en general la lucha de intereses y demandas.

Generalmente los actores sociales se integran con diversos elementos y presentan características específicas, que se resumen en los siguientes puntos:

· Son fuerzas sociales e institucionales
· Tienen la posibilidad de hacerse presentes en su contexto
· Se reconocen como actores con potencialidades transformadoras.
· Promueven tender puentes de comunicación con actores de otros entornos.
· Se orientan a autoidentificar necesidades y recursos sociales
· Problematizan cuestiones y/o demandas sociales,
· Tienen la posibilidad, de acuerdo a su fuerza organizativa y a sus intereses estratégicos, de incluir sus demandas en la agenda política.
· Son instancias activas, proactivas y creativas.
· Su funcionamiento es permanente
· Buscan sistematizar respuestas colectivas y convertirlas en derechos sociales
· Su objetivo sustantivo es concretizar sus aspiraciones, proyectos e intereses colectivos
· Se organizan para divulgar y transmitir sus experiencias de lucha, negociación, alianzas, participación y movilización.

Un actor social se define por las metas que se ha propuesto alcanzar y por su capacidad de modificar la realidad, es decir, es actor en la medida que logra identificar, comprender y alcanzar sus intereses estratégicos. Los actores siempre tienen la capacidad, de acuerdo a su fuerza social y a su legitimidad, de concertar alianzas tácticas o estratégicas con otros actores, para lograr el cumplimiento de sus demandas.

En ese sentido, la construcción y desarrollo de actores sociales, es un proceso de toma de decisiones, de alianzas, de movimiento de fuerzas sociales en conflicto, de consenso, de respeto a la diversidad, pero principalmente del reconocimiento del otro, para superar la posibilidad de que unos actores ignoren y excluyan a otros. En este caso, existen diversas tipologías para caracterizar a los actores de la política social, pero la más generalizada es la siguiente:

Actores de las Iniciativas Estatales (Estado, gobiernos y sociedad política): Este tipo de actores se conforman por el aparato estatal, las administraciones públicas nacionales y locales, por los organismos, instituciones y empresas públicas, además de la sociedad política, es decir, los poderes del estado concretizados en instituciones legislativas, judiciales, partidos de oposición y agrupaciones políticas.

Generalmente estos actores desarrollan sus actividades siempre teniendo como marco de acción y como finalidad el bien público y ciudadano y además coparticipan en la definición y desarrollo de política social junto a otro tipo de iniciativas. Al conjunto de los actores estatales también se puede denominar primer sector o iniciativas públicas.

Actores de las Iniciativas Privadas (Mercado e instituciones de asistencia privada): Estos actores son aquellas entidades que desarrollan actividad a partir del mercado, es decir, tomando en cuenta el conjunto de ámbitos, estrategias y mecanismos que generan y promueven la producción, distribución y consumo de bienes y servicios sociales dentro de una sociedad determinada.

Existen dos vertientes entre los actores privados, la dominante, se sintetiza en actores con fin de lucro, moviéndose por la dinámica empresarial del mercado, servicios y prestaciones que se cobran, con la finalidad de obtener beneficios o ganancias. La otra vertiente, tiene que ver con iniciativas privadas sin fines de lucro, en este caso, son instituciones que, aprovechando el excedente de las relaciones empresariales, estructuran y promueven programas de apoyo social.

Estos actores generalmente desarrollan sus actividades teniendo como marco de acción el bienestar social como una exigencia individual, y sus finalidades prioritariamente van orientadas al lucro y/o el apoyo social residual o compensatorio. Al conjunto de estos actores privados también se puede denominar segundo sector.

Actores de las Iniciativas Socio-civiles. (Asociaciones civiles, Movimientos ciudadanos y organizaciones sociales) Estos actores se integran con el conjunto de organizaciones e instituciones sociopolíticas que, fuera de los ámbitos estrictamente estatales, gubernamentales y privados, y dentro de los ámbitos civiles o sociales, definen propuestas y proyectos de sociedad alternativos, y además inciden en determinar el rumbo de las iniciativas estatales y privadas.

Engloban numerosas asociaciones y entidades sin ánimo de lucro con una finalidad de beneficio social a partir de un marco de acción solidario y comprometido socialmente. Al conjunto de estos actores socio-civiles también se puede denominar tercer sector o sociedad civil.

Actores de la Naturaleza Social: (Familia, comunidad y barrios). Estos actores son componentes de la naturaleza social del ser humano, y generalmente son considerados catalizadores y potenciadores de las políticas sociales en tanto forman células sociales que reproducen lineamientos y acciones determinados y operados por otros actores de la política social.

Estos actores representan la parte micro social que a la vez que reproduce y diversifica lineamientos y proyecciones macro sociales, también pueden convertirse en elementos de resistencia, construcción, cambio y transformación de las esferas sociales estatales, o privadas.

Actores internacionales (Comunidades de naciones, Organizaciones de Estados y Organismos Financieros) Este tipo de actores están relacionados con los espacios de definición de las políticas sociales que se encuentran más allá de los Estados nacionales y constituyen meta-estados o comunidades de naciones y poderes financieros que construyen propuestas globales con respecto a las directrices de la política social que se implementa en los distintos países.

Estos actores representan la parte macro social que define lineamientos sociales hacia lo micro-social, y de esa manera siempre tienen un impacto en las esferas estatales, privadas, civiles y de naturaleza social de las diferentes sociedades nacionales.

En ese sentido, las relaciones y gestiones entre Estado-Mercado-Sociedad Civil-Familia-Comunidad-Actores Internacionales, conforman distintos grados y niveles de acuerdos que permiten definir modelos e ideas de políticas sociales, construyendo pactos sociales que tienen relación con el reconocimiento, por las fuerzas sociales en conflicto, de la legitimidad de ciertas necesidades e intereses y de un conjunto de políticas que garantizan su satisfacción o realización, mismo que es un mecanismo o dispositivo socio-político que orienta los perfiles de la política social. (Laurell, 1996).

Los pactos sociales u acuerdos generales generan relaciones o articulaciones de los actores en tanto situaciones de conflicto/consenso, homogéneas/heterogéneas, horizontales/verticales, democráticas/autoritarias, progresivas/regresivas, excluyentes/incluyentes, plurales/singulares, las cuales dependerán sustantivamente del contexto social, de la estructura y la complejidad política, de la correlación de fuerzas sociales, de la fuerza social, de las alianzas internas, de la movilidad y la participación social, de la heterogeneidad socio-cultural y de las formas de articulación con el exterior.

Asimismo, es importante mencionar que los actores de la política social tienen una naturaleza institucional y cuentan con perfiles socio-jurídicos distintos, pero, a la vez tienen funciones o roles diferentes de acuerdo a sus finalidades o sus objetivos de largo plazo, aunque sus propósitos u objetivos de corto plazo, puedan ser similares. En ese sentido, es claro que los distintos actores de la política social pueden perseguir objetivos estratégicos diferentes, aún teniendo un mismo perfil, ya que, por ejemplo, actores ubicados como de las iniciativas socio-civiles, independientemente de su naturaleza institucional, podrán tener planteamientos, propósitos, finalidades, métodos y procedimientos diferentes, incluso contrapuestos. Lo mismo sucede con los actores de las iniciativas estatales, en el sentido de que un actor estatal federal, puede tener visiones y proyecciones diferentes que uno local, pudiendo tener una perspectiva de complemento pero también de contraste y contradicción.

Vertientes de la Política Social

La política social se integra con vertientes partes integrantes que permiten su diseño y desarrollo de forma ordenada y direccionada, mismas que se presentan a continuación:

a) Vertiente Socio-económica.

Este componente de la política social está relacionado principalmente con los ámbitos de la generación de empleo productivo, promoción e inserción laboral, capacitación para el trabajo y con las acciones vinculadas con las políticas salariales. En este caso, la vertiente socio-económica reconocerá la intención de convertir al desempleado de una sociedad en trabajador asalariado, para de esa forma otorgarle capacidad de ahorro y de consumo, y por otra parte integrarlo a los sistemas de seguridad social. (Laurell, 1996)

Asimismo, esta vertiente busca fortalecer y dar permanencia a los servicios sociales e incrementar los niveles salariales de la población trabajadora, por lo que guarda una estrecha relación con todos los procedimientos productivos, autogestivos y organizativos necesarios para incrementar los niveles socio-económicos de los distintos sectores de la población: iniciativas cooperativas, microempresas y propuestas de economía popular o solidaria. Es importante mencionar que esta vertiente es considerada como el brazo articulador de la política social con la política económica.

b) Vertiente de servicios-beneficios sociales.

Esta vertiente es una de las más tradicionales dentro de la política social y está relacionada con la posibilidad de abrir espacios institucionales de lo social y ampliar el acceso a servicios sociales y para la obtención permanente y sistemática de beneficios relacionados con diversas áreas de lo social: educación, salud, vivienda, seguridad social, alimentación, cultura, entre otros. (Laurell, 1996)

Es importante entender que esta vertiente puede tener dos dimensiones socio-políticas, por una parte, cuando se ubican a los servicios-beneficios sociales como medios para el logro de ciertos objetivos, o por otro lado, cuando los servicios y beneficios son fines para elevar las condiciones de vida de la población.

c) Vertiente de la generación de capacidades y fuentes de bienestar

Esta vertiente, que se ha desarrollado en los últimos años dentro del pensamiento crítico y alternativo de la política social, básicamente hace referencia a la necesidad de ampliar la agencia o la capacidad de acción-reflexión-solución de los individuos colectivos, para convertirlos en actores o sujetos sociales plenos, a través de la creación de oportunidades reales para generar, fortalecer y potenciar capacidades, titularidades o fuentes de bienestar que permitan funcionamientos autónomos y estratégicos dentro de los entornos sociales.

En este caso, la política social buscaría promover fortalezas y potencialidades de los grupos sociales para la búsqueda de la elevación del nivel de vida social. (Sen, 2000)

d) Vertiente Asistencial

Esta vertiente es una de las más tradicionales y dominantes en la forma de hacer política social. Su sustento es aportar apoyos y beneficios materiales, sociales o monetarios emergentes, generalmente de corto plazo y discontinuos que permiten reforzar las anteriores vertientes. Es decir, se integra con las acciones sociales compensatorias para los desempleados, trabajadores informales y para aquellos sectores de la población vulnerable que tienen acceso limitado a los servicios-beneficios sociales.

Esta vertiente también puede entenderse a partir de dos variantes o dimensiones socio-políticas, por una parte, es vista como un medio o instrumento para el logro de otros objetivos de desarrollo social más integrales y estructurales, o por otro lado, simplemente se puede considerar como fin en sí mismo, con lo cual lo asistencial pasa a ser asistencialista. (Evangelista, 1996a)

e) Vertiente de Participación y Organización Social.

Esta vertiente es muy importante dentro de la política social, aún cuando la mayoría de las veces no se tome como una parte esencial de ella. Está relacionada con los lineamientos estratégicos que permiten promover la participación social y generar mecanismos permanentes de organización entre los beneficiarios de las acciones y programas sociales. En este sentido, toda política social lleva implícita la definición de lineamientos y el desarrollo de acciones orientadas a lo socio-económico, a promover servicios- beneficios sociales y a diseñar formulaciones de tipo asistencial y promocional, pero fundamentalmente, debe servir como marco de referencia y como base operativa para potenciar organización y para promover participación social. Junto a la planeación, apoyo y gestión de lo social, las políticas sociales deben fomentar como prioridad, la creación y fortalecimiento de espacios educativos horizontales y democráticos, que desemboquen en procesos organizativos y de participación social libre, autónoma y consciente.

De acuerdo a lo anteriormente planteado, es indispensable entender que la generación de la política social tiene una relación determinante con la estructura y la complejidad política, la correlación de fuerzas sociales, la movilidad y la participación social, la heterogeneidad socio-cultural y con las formas de articulación con el exterior que se generen en cada realidad social. Por eso, esos mismos aspectos delimitarán las orientaciones y las prioridades de determinada vertiente de la política social. Es decir, los aspectos antes mencionados generarán la tensión de las orientaciones y la priorización de determinada vertiente en detrimento de otras.

Asimismo, es necesario mencionar que las vertientes de la política social se traducen en medios estatales y civiles indispensables para brindar servicios, beneficios sociales y para desarrollar acciones necesarias para la elevación de la calidad de vida social, pero, desde una perspectiva crítica, la Política Social se concibe como un cauce que permite generar procesos de toma de conciencia y de organización social necesarios para la elevación del nivel de vida. Por ello, la definición y el desarrollo de políticas sociales contienen acciones profesionales, técnicas, neutrales o instrumentalistas, pero también son medios y fines para buscar la transformación social positiva y progresiva.

ü La política social no solo hay que entenderla como un intento de corregir o compensar la desigualdad que produce el mercado en la distribución de recursos, pues también es una intervención generadora y moduladora de la propia desigualdad.
ü Una política social puede influir una configuración esférica de una actividad, de varias o de todas ellas, y lo hace directa o indirectamente. Pudiendo tener un impacto en la asociativa y afectando a la esfera estatal promoviendo mas regulación al respecto.
ü Hemos visto que la política social puede afectar otros niveles en los que se ha conceptualizado la estructura social como por ejemplo la estructura e intensidad de un eje de desigualdad, y sobre el surgimiento y la organización de actores colectivos
ü La política social intenta alterar los flujos de recursos de bienestar entre los sectores, mediante procedimientos de mercantilización o desmercantilización, estatilización o desestatilización, familiarización o desfamiliarización y comunitarización o descomunitarización.
ü Además de dar forma y regular la importancia relativa de las esferas, la p.s. incide mediante procesos de larga duración en la constitución de los ejes de desigualdad.
ü Las leyes constitucionales son los principios fundamentales que organizan el marco general de derechos y deberes y por tanto, una distribución primaria de la desigualdad social.
ü La influencia de la política social puede notarse también en la emergencia y organización de los actores colectivos de diversas formas: * contribuyendo a crear nuevos actores, o destituir algunos de los ya existentes, *incrementando o disminuyendo su capacidad de organización, su grado de institucionalizacion, su homogeneidad interna, etc., *movilizando o desmovilizando a determinados actores.

Finalidades de la Política Social

Las políticas sociales pueden explicarse a partir de la estructura social, y a que su vez producen determinados impactos sobre esta. Puede decirse que el análisis de las políticas sociales de los Estados de bienestar de la posguerra se ha situado, simplificando en torno a tres grandes corrientes de estudio.

1) La tradición marxista ha concebido los Estados de bienestar y la política social moderna básicamente desde dos puntos de vista: el funcional, como instrumento al servicio de la producción del modo de producción capitalista; o el de la lucha de clases como resultado del creciente poder de presión y de los esfuerzos de la clase trabajadora.

2) Las diversas tradiciones no marxistas han orientado sus análisis una dirección mucho más empiricista. La cuestión clave es para estas corrientes, la determinación de los factores casuales o variables explicativas del surgimiento de los Estados de bienestar. El objeto de investigación no h sido es Estado de bienestar en si; esto es la articulación de la gobernabilidad y la gestión de las desigualdades, sino el estudio de las variables que lo determinan.

3) A finales de los 80´s, se inauguran dos tipos de novedades respecto de las anteriores tradiciones: a) el análisis se efectúa desde la desmercantilización; b) el estudio de Esping-Andersen también supone un avance pues hace mucho más explicita la conexión entre la política social y la estructura social: el surgimiento de distintos modelos de Estado de bienestar se explica con base en diferentes sistemas de estratificación social, su categorización como Estados de bienestar según un esquema simple de mercantilización, lleva a pensar en un Estado “bueno”, que desmercantiliza a los ciudadanos para compensar los efectos perversos de un mercado capitalista “malo” (Adelantado, 2003)

A partir de lo anterior es posible ubicar diversas finalidades que tienen relación con los objetivos últimos, sustantivos o más importantes de un sistema de políticas sociales, y estas intencionalidades estratégicas se delimitan a partir de orientaciones teórico-políticas, entre las que podemos mencionar las siguientes:

La Política Social como mecanismo generador de bienestar social. Este enfoque concibe a la política social como una serie de mecanismos, instituciones y procedimientos que buscan generar bienestar social en una sociedad, disminuyendo y eliminando las diferencias socioeconómicas entre los grupos de una sociedad determinada, pero también enfrentando la desigualdad social con medidas redistributivas y de acceso a servicios y beneficios sociales, a través de a través de tres vías:

A) Con la generación de empleo productivo, con salario suficiente para cubrir las necesidades sociales, obteniendo prestaciones socio-laborales y contando con elementos de capacitación para el trabajo. Es decir, esta vía busca convertir al desempleado en trabajador asalariado. (salario directo) (Offe, 1988)

B) Con la posibilidad de acceso pleno a servicios sociales y en la obtención de beneficios sociales: salud, educación, vivienda, alimentación, seguridad social, cultura, deporte y recreación, subsidios en especie o monetarios, etc. (salario indirecto) (Laurell, 1996)

C) Con la posibilidad de convertir a los individuos colectivos en agentes o actores sociales plenos, generando, fortaleciendo y potenciando capacidades, titularidades o fuentes de bienestar que permitan funcionamientos estratégicos dentro de los entornos sociales. (Sen, 2000)

La Política Social vista como lucha contra la pobreza. Desde esta perspectiva la política social es vista como el conjunto de mecanismos de acción social necesarios para paliar y atenuar los efectos sociales del desarrollo, compensando minimamente a los pobres: excluidos y marginados. Esta finalidad se traduce en el desarrollo de programas asistenciales, compensatorios, promocionales, emergentes, cortoplacistas y desarticulados, focalizados prioritariamente a sectores sociales en situación de necesidad extrema.

En este caso, la política social se restringe a dar apoyos o ayuda concreta y puntual en situaciones emergentes a cierto tipo de población seleccionada como prioritaria, buscando paliar las repercusiones sociales de los programas de estabilización y ajuste estructural, que han generado un incremento acelerado de la pobreza, y por eso, van dirigidas a los grupos en extrema pobreza y pretenden "compensar" los desequilibrios que el modelo económico ha generado.

Desde ese enfoque la política social es limitada y reducida a dirigir lineamientos sociales exclusivamente a sectores de la población que viven situaciones sociales negativas o extremas, no abordando a otros sectores de la población que se encuentran en medio de la pirámide social. por lo que desde esta mirada tendrá una naturaleza selectiva que focalizará los servicios-beneficios sociales para unos cuantos sectores comprobadamente pobres. Estas políticas, si bien enfrentan circunstancial, urgente y parcialmente el problema de la pobreza extrema, no han estado encaminadas a desarrollar programas productivos integrales, estratégicos y sustentables que impliquen su superación. (Herrasti, 1998)

La Política Social entendida como mecanismo de reproducción de la fuerza de trabajo y de acumulación de capital. En este caso la política social es vista como la acción del Estado como poder moderador o conciliador en la lucha de clases sociales, mismo que regula la producción y el trabajo, mediante leyes y disposiciones que, en un primer momento enfrenten las controversias laborales, y en un segundo momento, que protejan las condiciones de trabajo del obrero para buscar el incremento de la productividad, y con ello incidir significativamente en la acumulación de capital y a la vez en extender la hegemonía del Estado sobre los núcleos de la población.

Por eso, desde esta finalidad la Política Social es el conjunto de estrategias e instrumentos estatales de acción social, indispensables para incidir en la reproducción de la fuerza de trabajo y en la legitimación y ampliación del dominio y poder del Estado sobre los grupos que integran una sociedad. En esta caso, la política social viene a ser la manera estatal de efectuar “la transformación duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados”, de promover en los trabajadores la voluntad para concurrir al mercado a vender su fuerza de trabajo y las habilidades necesarias para mantenerlos dentro del sistema, todo lo que conlleva que tengan empleo, salario, y como derechos inalienables que surgen de ellos, tengan asimismo servicios y beneficios sociales. (Offe,1982)

La Política Social como medio de gobernabilidad y control social. En esta perspectiva la Política Social se traduce en un circuito y/o conjunto de mecanismos y dispositivos sociales estatales, que son identificados como indispensables para asegurar la cohesión, el consenso y la estabilidad social. Desde este enfoque el fin de la política social es la gobernabilidad de una sociedad, que implica el control social persuasivo, para incidir a la reversión de las tendencias más excluyentes y autoritarias del sistema social en los planos económico y político-cultural. Esto produce o genera relaciones, instituciones y procesos sociales más dinámicos e interactivos, incorporando a la mayor parte de actores sociales y políticos, en el funcionamiento estable de la sociedad y sus instituciones.

Desde esta postura, la cuestión social específica aparece como un medio para el logro y conservación de la armonía y la cohesión social, es decir, para esta perspectiva los fines de la política social tienen que ver prioritariamente con lograr ambientes de gobernabilidad, dejando en segundo plano y entendiendo como un medio, el acceso a servicios, beneficios y prestaciones sociales. (Rivera, 1999)

La Política Social como medio para la construcción de ciudadanía. Inicialmente diremos que hablar de construcción de ciudadanía tiene relación con un multi-proceso para constituir tejido social dotado de continuidad y capacidad de acción, lo que permite lograr autonomía como modelo de organización y relación con los actores sociales. En tal sentido, el concepto de construcción de ciudadanía remite al sujeto colectivo responsable, dotado de derechos, deberes y capacidad de decisión, rasgos característicos del ciudadano moderno. También, la construcción de ciudadanía implica generar procesos de participación y organización, que en sí son referentes y espacios de ejercicio y aprendizaje de la ciudadanía.

En consecuencia, las políticas sociales tienen también como finalidad alterna contribuir al establecimiento progresivo de una sociedad civil autónoma formada por ciudadanos-colectivos, que tenga claridad de sus derechos y que fundamentalmente tengan en sus manos los mecanismos para ejercerlos. Es así como, por medio de sujetos colectivos, ciertos miembros de los sectores sociales populares pueden acceder a una ciudadanía que la sociedad muchas veces no les reconoce como individuos o por sus características socio-económicas.

Es preciso mencionar que desde una perspectiva teórica las anteriores orientaciones en torno a la Política Social aparecen como “tipos ideales”, es decir, como configuraciones que permiten analizar un fenómeno social determinado, pero, en la realidad concreta, la Política Social engloba todas esas orientaciones, ya que dentro de los marcos de una sociedad aquella tendrá una naturaleza dialéctica, dicotómica y contradictoria que hará que todas las orientaciones mencionadas coexistan, se enfrenten, se tensionen e interactúen dentro un contexto socio-histórico específico.

Es necesario advertir que el principio ético e inspirador de la política social implica asegurar el bienestar social de la colectividad nacional a través de orientaciones, legislaciones, planes, programas y proyectos continuos y sistemáticos para elevar las condiciones sociales de todos los integrantes del estado nacional, pero, en el nivel de concreción, esos mismos elementos pueden incidir a paliar ciertos efectos de la problemática social que genera el mismo sistema socio-económico, teniendo un interés por la reproducción de esquemas que permitan su preservación y legitimación, y con ello conservar y fortalecer el status quo.

Es por eso que debemos ver a la política social desde una visión dual; por una parte como el conjunto de mecanismos de reproducción del sistema y como mecanismo de control social, pero también como un instrumento de lucha y organizativo para lograr el bienestar social colectivo a través del reconocimiento de derechos sociales y del acceso universal a servicios sociales incluidos en marcos legales, en opciones legitimadas y en una red institucional de lo social.

De acuerdo a este planteamiento, la política social se convierte en un medio y un fin para generar acciones contra la pobreza, para promover modalidades de organización y participación social, para idear mecanismos para la generación de empleo y obtención de un salario digno, para lograr el acceso pleno a las prestaciones sociales, para otorgar asistencia social, para eficientar la gestión social y ciudadana, para dar capacidad de respuesta a las demandas populares, para incidir a la construcción de ciudadanía social, todo ello a través de responsabilidades públicas, tanto del Estado como de otros actores sociales.

Conceptualización de la Política Social

Existen diferentes definiciones de la Política Social que es necesario considerar para abordar con mayor profundidad su análisis, y entre otras, podemos mencionar las siguientes:

· Conjunto de medidas destinadas a elevar el nivel de vida de la gran mayoría de la población, mediante la distribución equitativa de los beneficios sociales actuales y futuros del desarrollo económico. (Saavedra, 1968)

· La política social usa el poder político para remplazar, completar o modificar operaciones del sistema económico, con el fin de alcanzar resultados que el sistema económico no lograría por sí mismo, y al hacer esto, lo hace orientado por valores distintos a los de las fuerzas del libre mercado. (Marshall, 1975)

· Es la aplicación de medios políticos, generalmente medios estatales de poder, con miras a la consecución de unas metas sociales. Entre estas metas sociales se cuentan la elevación del nivel de vida, la garantía de un salario suficiente en caso de enfermedad, de invalidez y vejez, y la redistribución del producto social en favor de los grupos económicamente más débiles. (Schoeck, 1981)

· Acciones y normas que tienen que ver con el bienestar de los individuos y grupos , los niveles de vida, las oportunidades de desarrollo individual y colectivo, etc. también podría incluir aspectos que se refieren a la estructura de la sociedad.(Salazar y Valdrini, 1988)

· Conjunto de planes y aplicación de medidas realizadas por el estado y otros organismos de eficiencia pública, que contribuyen a la eliminación o alivio de los antagonismos sociales e impulsan, el bienestar material y moral de la sociedad, colectivamente considerada, y prioritariamente el de los sectores de menos recursos, con el propósito adicional de fomentar el mejoramiento del nivel de vida y las aspiraciones laudales de todos, dentro de lineamientos conjuntos o de gran amplitud. (Cabarellas, 1989)

· Conjunto de medidas que el estado pone en práctica con el fin de estructurar la sociedad en forma más justa, mediante la creación y desarrollo de servicios sociales no inmediatamente rentables (educación, salud, vivienda, seguridad social, atención a grupos especiales, etc.) y también a través de disposiciones que tienden a aliviar o mejorar la situación social de los económicamente débiles y jurídicamente desprotegidos. El alcance de la expresión, en cuanto al contenido y práctica, está estrechamente relacionado a los conceptos de Bienestar Social, Desarrollo Social y últimamente la política social se vincula también a todo lo concerniente con la calidad de vida. (Ander Egg, 1990)

· Programación y la acción para el desarrollo y perfeccionamiento de las relaciones sociales que constituyen procesos sociales, incluyendo las condiciones que le sirven de base, mediante la elaboración y ejecución de planes, proyectos, métodos, medidas y otros mecanismos al respecto, con el objetivo de mantener y fortalecer los intereses y el modo de producción dominante. La Política Social constituye un principio, una estrategia formulada para la atención al hombre –protagonista y gestor de procesos sociales-, estrategia que, en armonía con su táctica, está orientada, por una parte, hacia las contradicciones con el fin de atenuar, disminuir o eliminar diferencias sociales, y por otra, para promover medidas de bienestar social. (Barreras y García, 1994)

· Sistema de principios y de orientación de acciones interdependentes, que influye en la calidad de vida o en el nivel de bienestar de los miembros de una sociedad, y determina la naturaleza de las relaciones intrasociales de los individuos, las entidades sociales y la sociedad en su conjunto. Comprende los fines y los objetivos de la acción social, las leyes, los programas y las acciones evaluables del gobierno, tomadas por una serie de consideraciones políticas para responder a un cierto número de carencias mediante mecanismos de redistribución progresiva de los ricos a los pobres, según las necesidades (Carey Bélanger, 1996)

· Conjunto de reglas mediante las cuáles se determinan los niveles y las modalidades de la reproducción de la fuerza de trabajo. (Garavito, 1996)

· Articulación direccionada del conjunto total de procesos administrativos públicos, tendientes a modificar positivamente las posibilidades de integración social. (Gurza, 1996)

· El concepto de política social abarca un conjunto de leyes, instituciones y acciones en torno a la visión y metas que gobierno y población se han fijado respecto al bienestar social buscado, manifiesta una determinada modalidad y contenidos de relación entre el Estado y la población. (Herrasti, 1998)

· Conjunto de intervenciones públicas (estatales) en las relaciones del mercado; que se realiza para encarar situaciones consideradas injustas o inconvenientes de acuerdo con los criterios valorativos predominantes en la sociedad, y/o para promover el mejoramiento de la calidad de vida de determinados actores a quienes se considera discriminados por el libre desenvolvimiento de las fuerzas del mercado, y que se aplica en situaciones consideradas como incidiendo negativamente en la capacidad de reproducción de segmentos determinados de la población o que resultan disfuncionales al proceso de acumulación. (Vilas, 1998)

· Es la intervención en la realidad, mediante acciones planificadas que asignan recursos escasos para aumentar el bienestar de la población en su conjunto, lo que en general se logra -ante todo- disminuyendo los sectores que viven en situación de pobreza (Franco, 1998)

· Es la parte integrante del conjunto de las políticas públicas, pero que contrario a lo que se dice, no sólo son para combatir la pobreza, sino que van encaminadas a mantener la estructura social fundamental; aquella que mantiene el equilibrio social, es decir, la que proporciona condiciones de gobernabilidad en el sistema. (Martínez, 1999)

· Es el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. (Martinelli, 1999)

· Conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos conducientes a la preservación y elevación del bienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad. (SHCP, 2000)

· Forma de intervención del estado en la sociedad civil. En un sentido más restringido, es el programa de acción del estado en materia social, dirigido a realizar algún tipo de cambio en las estructuras sociales en una sociedad. (Encarta, 2000)

Al realizar una revisión de los anteriores conceptos, podemos afirmar que en una primera aproximación conceptual podemos ubicar a la política social como el conjunto explícito y sistemático de directrices, decisiones y proyecciones estratégicas que, desde los ámbitos estatales sociales y/o civiles, buscan modificar o transformar ciertas cuestiones sociales.

De acuerdo con lo anterior, podemos hacer una aproximación conceptual a la Política Social, ubicada desde una perspectiva crítica, que la entiende como el proceso articulado de lineamientos, decisiones, normas, cursos de acción y proyecciones estratégicas, explícitas, permanentes, sistemáticas y conflictuadas/consensadas socialmente, definidas y validadas desde los espacios estatales y socio-civiles, tendientes a modificar o transformar el fondo y la forma de cuestiones sociales específicas y priorizadas social y políticamente.

Toda política social además de servir como medio de reproducción, asistencia, hegemonía, control y cohesión social, puede servir, de acuerdo al contexto determinado donde se desarrolle, como medio y fin para elevar las condiciones sociales de la población, a partir, no solamente del acceso a servicios o beneficios sociales ofertados a sectores en desventaja social, sino a partir de medios o vehículos para el reconocimiento y ejercicio de los derechos sociales.

Las políticas sociales en tanto lineamientos, procedimientos y acciones estratégicas para el funcionamiento de la esfera estatal, tienen relación con los siguientes temas:
· Derechos Sociales
· Elevación del nivel de vida colectivo
· Servicios Sociales
· Beneficios Sociales
· Calidad de Vida
· Atención Social
· Organización Social
· Participación Social
· Lucha contra la Pobreza
· Aspectos Socio-económicos
· Gestión Social
· Construcción de Ciudadanía
· Democracia
· Desarrollo sustentable
· Desarrollo local
· Capital social

En ese sentido, es importante mencionar que los objetivos de la política social son multivariados, pero según Marshall, es posible clasificarlos a partir de tres grandes rubros: la eliminación de la pobreza, la maximización del bienestar y la búsqueda de la igualdad. (Marshall, 1975) Para este autor la eliminación de la pobreza implica un campo limitado de actuación para la política social y su campo de actuación se concentra en los estratos socio-económicos bajos de la sociedad a partir de lograr mínimos de sobrevivencia.

Con respecto a la maximización del bienestar este objetivo es más integral, más amplio pero también es el que incluye mayor complejidad ya que concierne al bienestar de todos los sectores de una sociedad y no sólo de los pobres. Asimismo, este segundo objetivo busca generar o alcanzar un nivel óptimo de calidad de vida, en vez de limitarse a un piso o nivel mínimo de sobrevivencia. Finalmente, la igualdad tiene que ver con la traducción en actos de una filosofía política cuyas implicaciones, llevadas al límite, tendrían por supuesto consecuencias de más largo alcance". (Marshall, 1975)

Asimismo, al ser la política social una dimensión o expresión de las políticas públicas, conlleva los siguientes elementos:
· La política social siempre constituye un canal de comunicación entre el estado y la sociedad, independientemente que ese canal sea horizontal o vertical, amplio o reducido, excluyente o incluyente.
· Toda política social se conforma con la articulación de actores ubicados dentro las esferas estatales, sociales y civiles: Estado, sociedad política, sociedad civil, mercado, entre otras. Aunque es necesario mencionar que la articulación de actores para construir la política social se genera también de diferentes maneras: excluyente, incluyente, amplia, mínima, dominante o marginal.
· Toda política social siempre se genera y desarrolla a partir de la dualidad conflicto/consenso, en tanto los actores sociales presentan y asumen diversas visiones, objetivos y planteamientos proyectivos, en ocasiones similares, en ocasiones en contradictorios.
· Toda política social es una construcción social, porque se formula a partir de la sistematización de los intereses, demandas y procesos de movilización de los distintos sectores sociales.
· Toda política social se desarrolla a partir de continuidades y rupturas, regresiones y progresiones, por lo que nunca es lineal ni evolutiva.
· Toda política social es multidimensional, es decir, siempre contiene aspectos abstractos, concretos y operativos, es decir, contiene formas y modalidades de planeación, gestión, implementación, ejecución y evaluación. La política social además de tener una visión filosófica y un componente teórico-político, debe integrarse con diferentes medios o mecanismos que permitan aterrizar u operar los servicios sociales.
· Toda política social es meta-temporal, es decir, se construye y se desarrolla a través de planteamientos y acciones de corto mediano y largo plazo. El corto plazo se vincula con la modificación de elementos circunstanciales o emergentes; el mediano plazo tiene relación con los elementos coyunturales; y el largo plazo busca solventar necesidades, problemas o elementos estructurales de lo social.
· Toda política social debe ser Integral, ya que se intercruza con distintos aspectos económicos, políticos, sociales y culturales de una sociedad, aunque, para su concreción es necesaria una fragmentación metodológica que ordene y guíe su desarrollo. Toda política social siempre es una respuesta del estado y de otros actores de la sociedad a las problemáticas y necesidades sociales, teniendo como objetivo la transformación o conservación, con respecto a la forma y al fondo de esos fenómenos sociales específicos.

Asimismo, es necesario advertir que la definición y construcción de las políticas sociales, más que una modalidad técnica, es un proceso histórico y político para la transformación social, y por ello, adquiere un perfil específico a partir de los siguientes aspectos y circunstancias:
· Situación Económica local e internacional
· Situación Socio-Política local e internacional
· Formas de vinculación con el exterior
· Movilización y Participación Social
· Identidad Comunitaria o local
· Tipo de Estado y Sistema político
· Tipo de Gobierno
· Protagonismo de la Sociedad Civil
· Tipo de Pacto Social
· Formas e identidades culturales y expresiones locales y regionales
· Formas de Negociación y Concertación entre actores sociales
· Elementos educativos y culturales de la población
· Cuestiones geopolíticas y diferenciación Regional
· Legislación Nacional y local

Finalmente, podemos mencionar que la generación de Políticas Sociales requiere de mecanismos que permitan vincular lo abstracto-diseñado y lo concreto-implementado, es decir, necesita formas y modalidades para operacionalizar un marco normativo e institucional global y general y transformarlo en acciones y operaciones concretas y específicas. Para términos de análisis es necesario que el marco global social sea fragmentado y reagrupado en categorías sintéticas que ayuden a comprender sus articulaciones fundamentales y su posibilidad de concreción como áreas, sectores de atención prioritaria, sectores en desventaja social, sectores sociales en situación de pobreza.

Entonces la política social se diversifica en políticas sociales específicas, en planes generales y en programas sociales específicos, aunque la operacionalización abarca a sectores de la población con diversas características sociales y culturales, entre los que se ubican los siguientes:

Areas de la Políticas sociales:
· Educación
· Salud
· Vivienda
· Alimentación
· Seguridad Social
· Asistencia Social
· Empleo y capacitación para el trabajo
· Ecología y medio ambiente
· Cultura
· Recreación y deporte
· Participación Ciudadana
· Organización Social
· Atención Ciudadana
· Protección Civil
· Servicios de Información
· Transporte y comunicaciones
· Servicios urbanos

Sectores sociales de Atención Prioritaria:
· Adultos mayores
· Jóvenes
· Niños-niñas
· Mujeres
· Familia
· Personas en situación de discapacidad
· Pueblos Indígenas
· Minorías étnicas
· Comunidades Migrantes

Sectores sociales en Desventaja Social:
· Niños, jóvenes y familias en situación de calle
· Sexo-servidoras/es
· Indigentes
· Población-seropositiva –VIH
· Víctimas de violencia familiar
· Población con problemas de adicciones

Sectores sociales caracterizados por situaciones socio-económicas:
· Población en pobreza
· Población en situación de pobreza extrema
· Indigentes

Estado y Políticas públicas

Para ubicar conceptualmente a la política social es prioritario retomar la relación existente entre el Estado y las políticas públicas, y abordar sus diversas definiciones:

A) Estado.

Es un fenómeno histórico de larga duración, traducido en la macro-estructura de organización política, económica, social y normativa de una sociedad determinada, y se compone con, al menos, los siguientes elementos:
§ Una colectividad social reconocida en una historia
§ Una delimitación territorial
§ Una legitimidad basada en diversas formas de organización social
§ Una expresión jurídico-administrativa concretizada en un gobierno
§ Una fuerza simbólica concretizada en un sistema político
§ Un sistema político con independencia del exterior
§ Una modalidad de control y estratificación social
§ Un conjunto de instituciones y actores orientados a generar el bienestar social de diversos segmentos de la población
§ Una sistematización de las conductas basada en un orden jurídico-normativo
§ Una serie de elementos culturales que generan la cohesión y el consenso social (Heller, 1990; Crossman, 1994; González Galván, 1995, Franco, 1997, Castro y Evangelista, 1998)

El Estado, en tanto estructura jurídico-administrativa y política, siempre cumple con las siguientes funciones:
· Estructurar y regular el funcionamiento adecuado de la sociedad
· Velar por la seguridad interior
· Coordinar el cumplimiento de los contratos entre los grupos sociales integrantes de la sociedad,
· Construir mecanismos autónomos para perfeccionar sus vínculos con el exterior.
· Crear mecanismos para la integración y control social.
· Crear elementos de organización y activación autónoma
· Instituir elementos de cooperación socio-territorial y de cohesión social
· Diseñar estrategias para la conciliación de intereses y diferencias sociales y culturales.
§ Definir y operar dispositivos para garantizar la unidad nacional. (Heller, 1990; Crossman, 1994; González Galván, 1995; Franco, 1997; Castro y Evangelista, 1998)

Desde una perspectiva crítica e integral, existen dos grandes enfoques para entender la naturaleza del Estado: uno que plantea que existe una relación instrumental específica entre la clase dominante por un lado y el aparato estatal por otro. (El Estado como instrumento de los intereses de la clase dominante). La perspectiva alternativa sostiene que el Estado no favorece intereses específicos y no está aliado con clases específicas, sino lo que el Estado protege y sanciona es, más bien, un grupo de instituciones y relaciones sociales necesarias para el dominio de la clase capitalista. (El Estado como mecanismo de integración y cohesión social) (Offe, 1992)

Todo Estado se compone con, al menos, los siguientes elementos:
§ Una colectividad social reconocida en una historia
§ Una delimitación territorial
§ Una legitimidad basada en diversas formas de organización social
§ Una fuerza simbólica concretizada en un gobierno
§ Un sistema político con independencia del exterior
§ Una modalidad de control social
§ Una sistematización de las conductas basada en un orden jurídico-normativo

B) Políticas.

Hablar de la política implica hacer referencia a dos grandes acepciones; por una parte puede ser entendida como la teoría y la práctica que orienta a la conquista, ejercicio y detentación del poder (politics); y en un segundo plano, se puede entender como el conjunto de cursos de acción, lineamientos o directrices definidas para el logro de ciertos objetivos y metas (policys). (Moscoso, 2001). Para los fines de este estudio, nos interesa abordar la segunda cuestión y en ese sentido podemos afirmar que las políticas son el conjunto de formulaciones, decisiones, acciones y proyecciones estratégicas, explícitas, permanentes, sistemáticas e integradas, que se diversifican en propósitos (objetivos de corto y mediana plazo), finalidades (objetivos de largo plazo), y en estrategias (caminos y mecanismos para llegar al objetivo último), que son indispensables para modificar o transformar una situación o cuestión determinada. Por eso se puede hablar de políticas públicas, institucionales, empresariales, organizacionales, educativas, etc.

Una política es un comportamiento propositivo, intencionado, planeado, no simplemente reactivo o casual, que se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios. Podemos afirmar que toda política implica un conjunto de acciones con sentido, es decir, con fines y medios. (Aguilar Villanueva, 1994). Asimismo, toda política implica al menos tres elementos: el diseño de una acción colectiva intencional, el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las decisiones e interacciones que comporta, y los hechos reales que esa acción colectiva produce.

C) Lo Público

Lo Público es considerado el ámbito de las relaciones sociales en el que se articulan, enfrentan o complementan ideas, posturas, intereses, prácticas y estilos de los diversos grupos, clases, estratos, expresiones y sectores de la sociedad. (Pradilla, 1997). Lo público tiene relación con el campo social en el que se generan una serie actuaciones que principalmente el Estado y los distintos grupos y estratos mayoritarios de la sociedad construyen y que son orientadas a conducir a la misma sociedad hacia niveles de mayor bienestar y desarrollo económico, social, político y cultural. Lo público siempre combina e intersecta las esferas privadas y/o individuales, pero siempre las supera, las desborda y las rebasa, llegando a lo colectivo. (Pradilla, 1997)

Esta relación contradictoria entre lo colectivo y público versus lo individual y privado, siempre tiene contenido político y social, en tanto que lo público es resultante de prácticas diversas de múltiples agentes, y sobre todo, de instituciones sociales. (Pradilla, 1997) Por lo que el fortalecimiento de lo público siempre redunda en amplios niveles de legalidad y legitimidad social, en la capacidad para reconocer temas, dimensionar problemas, procesar demandas y generar respuestas a intereses sociales mayoritarios, lo que implica el reconocimiento de actores y su relación con el Estado. Lo público casi siempre se constituye una matriz o estructura institucional con posibilidad de permear profundos niveles de la capilaridad social, vinculándose profundamente con la vida cotidiana de la gente. (Gurza, 1996)
En la perspectiva de la relación público-privado, vale recordar que lo público supera el ámbito de lo estatal, tiene otras dimensiones, referidas desde la amplitud con la que se realiza una acción hasta formas de relación que superan lo individual, pero no están determinadas o amparadas por lo estatal. En este caso, es claro que existe una conexión necesaria entre lo público y lo estatal, la cual ha sido una constante en la articulación entre una comunidad y su correspondiente aparato de gobierno. En efecto, no existe sociedad donde el Estado no tenga un predominio, mayor o menor, sobre los asuntos públicos. Es necesario que exista la intersección entre lo público y lo estatal para que éste se constituya como tal, pero ello no implica que lo público quede cobijado solamente bajo lo estatal. (Hernández, 1999)

Por eso, los principales contenidos para un redimensionamiento de lo público se relacionan con la idea de que no se puede vincular lo público solo al Estado, y para conceptualizar lo público existen al menos tres grandes esferas o espacios: el Estado que salvaguarda los derechos-igualdad, lo jurídico-administrativo, la seguridad y el territorio; lo Socio-civil que hace referencia al mundo asociativo y organizacional de la comunidad; y lo Privado que tiene que ver con el mercado y todo lo relativo a la relación de productor-consumidor. (Villarreal, 2005)

Estos tres espacios o esferas de lo público se entrecruzan y reclaman mutuamente, pero su distinción permite radicar en cada uno de ellos un rol y una misión en función de la comunidad, centro primero y último de la cuestión pública en distintos momentos de la historia. Estas dimensiones no pueden ser desvinculadas una de la otra, por lo que interactúan tanto las perspectivas para la solución del problema del suministro de los servicios y beneficios públicos, como el derecho al acceso de los mismos con los recursos existentes para dar cumplimiento a los objetivos sociales. (Villarreal, 2005)

D) Políticas Públicas.

En un primer momento podemos afirmar que las políticas públicas vienen a ser los diferentes cursos de decisión y actuación delimitados, legalizados e institucionalizados por el Estado, mismos que se traducen en directrices y proyecciones estratégicas, explícitas, permanentes, sistemáticas, integradas y consensadas socialmente, que los actores estatales y socio-civiles generan para transformar o modificar una situación o cuestión determinada, dando capacidad de respuesta a los intereses de los distintos segmentos de la sociedad y a la misma estructura estatal. Es decir, las políticas públicas representan una serie coherente y articulada de respuestas del Estado hacia los intereses, contextos, dinámicas y problemáticas de la sociedad.

En un segundo momento, las políticas públicas hacen referencia al heterogéneo y complejo campo multidisciplinario que tiene como objetivo el análisis de las diversas cuestiones y problemas considerados públicos. Asimismo, sus propósitos se fincan en estudiar los procesos de decisión de las autoridades jurídicamente públicas, ya sea para indagar su compleja multicausalidad y/o para dilucidar la mejor opción de decisión y acción frente a un específico problema público o de gobierno (Bazúa y Valenti, 1995)

Como lo público no es sinónimo de lo gubernamental, las políticas públicas si bien deben ser validadas y legalizadas por los poderes del Estado y aplicadas por el gobierno, esto no significa que solamente la estructura estatal y/o gubernamental tenga en sus manos su diseño e implementación, por lo que los actores que se encuentran más allá del estado son también importantes en su definición. Por lo tanto, lo público es una construcción social y un hecho histórico que involucra al Estado pero también a otros actores. (Moscoso, 2001)

Es necesario indicar que las políticas públicas en tanto dispositivos de racionalización de las decisiones y las acciones del gobierno en torno a asuntos públicos (Ramírez, 2001), deben tener forzosamente la validación del aparato estatal, y se aplican en una realidad social a través de leyes, reglamentaciones, marcos jurídicos y normativos, los cuáles posteriormente se concretizan en instituciones, planes, políticas y programas gubernamentales o de alguna organización no gubernamental -civil, social, e incluso, algunos autores plantean la participación privada. (Oslak y O´Donnell, 1996). En este caso, la expresión de políticas públicas, además de que implica la definición de ciertos lineamientos, designa también las estrategias de acción y proyecciones que le son imputables a los actores de la sociedad en su cotidiano quehacer frente a la gran diversidad de áreas, problemas y situaciones que enfrentan en cada coyuntura.

La validez, legalidad y legitimidad de tales definiciones y estrategias, acciones y proyecciones, están supeditadas al sentido público que las subyace, es decir, las directrices y los planteamientos estratégicos serán adecuados en tanto sirvan al interés público y respondan a las demandas y necesidades de las voluntades individuales y sociales del público ciudadano. (Bazúa y Valenti, 1995)

Las políticas públicas siempre se constituyen como un conjunto articulado de planteamientos proyectivos integrados, aunque para fines analíticos, así como para lograr su desarrollo adecuado en una realidad social, se desagregan en los siguientes rubros:
· Política Económica, que hace referencia a la orientación y regulación de los procesos de producción, distribución, consumo, financiamiento y presupuesto del Estado.
· Política Interior y Exterior, que hace referencia a las formas de gobierno, al sistema político, a las formas de organización y seguridad interior y exterior.
· Política Social, que hace referencia a las orientaciones, contextos, mecanismos y directrices relacionadas con la cuestión social.
· Política Cultural, que hace referencia a las orientaciones, contextos, mecanismos y directrices relacionadas con la cuestión cultural. (Castro y Evangelista, 1997).

Un elemento importante en tanto tema de política pública, es la opinión tradicional que ubica al Estado como el actor que delinea e implementa, a través del gobierno, los lineamientos públicos que buscan, en términos generales, modificar una situación o cuestión que, por una parte, es demanda o necesidad de la población, y por otra, es exigencia para la funcionalidad y reproducción de la estructura estatal. Pero, es de suma importancia mencionar que desde una postura cuestionadota e integral, las políticas públicas son también expresión de los niveles de participación, movilización y lucha social de los distintos actores sociales y civiles dentro y fuera de los mismos marcos estatales.

Pero, ¿por qué generalmente se ha considerado al Estado como el actor prioritario, aunque no único, en los procesos de definición de políticas públicas? Porque se afirma que el Estado es en primera instancia el componente político que nutre y articula la dominación, el control y la cohesión en una sociedad determinada, y en segunda instancia, el Estado deriva en sus instituciones o aparatos paraestatales, las tomas de posición frente a los problemas o crisis sociales que, a la vez, permiten la reproducción de la relación social básica. (Oslak y O’Donnell, 1996).

El aparato estatal siempre conlleva la representación de la voluntad del conjunto de la sociedad, la representación de lo público en su mayor grado de realización y cuenta con el poder del monopolio de la coerción o persuasión para hacer cumplir esta voluntad. Por lo que sus decisiones o tomas de posición ante los problemas, tienen mayor grado de generalidad y obligatoriedad que la de cualquier otro actor social. (Bitar, 1999). En tal caso, el Estado, mediante sus políticas, no sólo es garante de la reproducción del sistema, también lo organiza, lo articula, lo replica para dar respuesta a los intereses y demandas de los distintos grupos sociales. Por eso, podemos decir que el Estado a través de las políticas públicas tiene como funciones:

1. Formalizar las relaciones sociales, mediante la institucionalización del derecho, como expresión jurídica de las mismas. Ejemplo: reconocimiento de la propiedad comunal pero también de la propiedad privada, la igualdad ante la ley, los derechos civiles, políticos, sociales, etc.
2. Poner límites negativos a las consecuencias socialmente destructivas de su reproducción ampliada del capital. Ejemplo: leyes antimonopólicas, leyes de protección del trabajo, procesos de mercantilización / desmercantilización del trabajo, etc.
3. Organizar el consenso y la solidaridad. Ejemplo; Creando iniciativas solidarias, identidad cultural, cohesión social sentido de pertenencia, promoviendo valores compartidos, etc.
4. Transformar, acondicionar e institucionalizar el contexto, los servicios y los beneficios sociales. Ejemplo: promoviendo acceso a servicios y beneficios sociales: educación, salud, vivienda, alimentación, seguridad social, etc. (Bitar, 1999)
Insistimos en mencionar que las políticas públicas siempre se concretan a través de distintas normas, instituciones o programas públicos diseñados y desarrollados por un diversos actores de la sociedad, pero siempre validados por los poderes del Estado. Por eso, las políticas públicas carecen de neutralidad ideológica y política, son dialécticas e históricas; se construyen sobre definiciones específicas, por ejemplo, de sociedad, de familia, de necesidades sociales, de propiedad, de trabajo, de control-coerción, de mujer-hombre, etc. Implican intereses diversos: de clase, de raza, de etnia, de género, de edad, de ubicación geográfica: regionales, nacionales y/o internacionales, económicos, políticos, culturales, educativos, y exponen una visión específica sobre la realidad, los problemas y necesidades sociales y las maneras en que éstos deben ser atendidos o resueltos. (Castro, 1999)

Las políticas públicas son construcciones sociales que retoman elementos de la historia de un país, que sistematizan los intereses y demandas de distintos sectores sociales, simbolizan y reelaboran los vínculos de control y orden público legitimados, contienen regulaciones económicas establecidas según un modelo de desarrollo y expresan las aspiraciones de equidad social de los grupos humanos. También los temas objeto de política pública señalan los asuntos o problemáticas sociales que en un tiempo y espacio se llevan a la discusión pública incluso al debate político-partidista, adquiriendo difusión, controversia y poder tales que se incluyen en una agenda política y por ende en un programa de gobierno. Además, las políticas públicas hablan del concepto de ciudadanía, de persona, de valores humanos como la igualdad y de los esfuerzos por establecer principios basados en la equidad. (Castro, 1999)

A manera de resumen, identificaremos algunos elementos que caracterizan a las políticas públicas:
· Son un canal de comunicación del Estado con la sociedad.
· Se conforman con la concertación de diversos actores ubicados dentro y fuera de la esfera estatal. Estado, sociedad política, sociedad civil, mercado, ong´s, entre otras.
· Son lineamientos que se generan a partir de la dualidad conflicto/consenso.
· Son construcciones sociales que sistematizan intereses, demandas y procesos de movilización de distintos sectores sociales.
· Su desarrollo implica continuidades y rupturas, regresiones y progresiones, por lo que nunca es lineal, ni con un desarrollo evolutivo.
· Todo origen de la política pública se encuentra en las respuestas públicas que el estado crea para dar cauce a demandas y requerimientos de la sociedad
· Son multidimensionales, es decir, siempre contienen aspectos abstractos, concretos y operativos. (Tienen formas de planeación, ejecución y evaluación)
· Son meta-temporales, es decir, se construyen a través de planteamientos y acciones de corto plazo (elementos circunstanciales o emergentes); mediano plazo (elementos coyunturales); y de largo plazo (elementos estructurales)
· Son integrales, ya que engloba los aspectos económicos, políticos, sociales y culturales, pero, para su concreción es necesaria una fragmentación metodológica que ordene y guíe su implementación.
· Se basan siempre en necesidades legitimadas social y políticamente, teniendo como objetivo la transformación o conservación de la forma y fondo de fenómenos o problemáticas específicas.

Presentación

El presente blog es producto de un esfuerzo por sistematizar diversas dimensiones de mi vida profesional como trabajador social y como docente universitario:

1) Los procesos de formación académica vividos en el desarrollo de la Maestría en Trabajo Social y Políticas Sociales en la Universidad de Concepción, Chile y el Doctorado en Ciencias Sociales de la UAM-Xochimilco.
2) La experiencia docente y de investigación en la Escuela Nacional de Trabajo Social y en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.
3) El trabajo comunitario y de gestión social realizado en numerosos espacios sociales de la Ciudad de México, complementado con el acompañamiento metodológico a diversas organizaciones sociales y políticas.
4) La praxis profesional en la administración pública, inicialmente en el Departamento de Jóvenes de la I. Municipalidad de Concepción, Chile; después como Director de Atención Ciudadana en la Presidencia de la Comisión de Gobierno de la I Asamblea Legislativa del Distrito Federal; y posteriormente, como Subdirector de Programas para la Juventud y como asesor en la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno de la Ciudad de México.

En ese sentido, “Política Social: Conceptos, Categorías, Métodos y Contextos” es una obra de divulgación dirigida a los estudiantes de las ciencias sociales interesados en estudiar los ámbitos revelantes y mínimos para estudiar la política social, pero también está pensada como un manual teórico-metodológico dirigido a los servidores públicos insertos en los procesos de formulación y desarrollo de programas y proyectos orientados al bienestar social.

En tal caso, el texto aborda de manera sucinta pero consistente, y desde una perspectiva multidimensional el estudio de la Política Social proponiendo seis dimensiones para su análisis: la teórica, política, societal, metodológica, contextual y dimensión de la propuesta.

La dimensión teórica nos permitirá adentrarnos en el significado, en la forma y en el fondo de distintas categorías de análisis y en los diversos conceptos elementales para el estudio de lo social.

La dimensión política hace referencia a las diferentes expresiones, enfoques, orientaciones ideológicas y perspectivas para entender tanto la Política Social como el Bienestar Social, así como para desentrañar todo lo relacionado con el poder, alianzas y la toma de decisiones en los ámbitos sociales;

La dimensión societal hace referencia a las formas de articulación, organización y movilización de actores, sectores y estratos que protagonizan los procesos sociales.

La dimensión metodológica se estructura a partir de la identificación de procedimientos, estrategias y técnicas utilizadas en todo el proceso de diseño de la Política Social y en las modalidades de generación del Bienestar Social.

La dimensión contextual que tiene que ver con la ubicación del sistema de políticas sociales en un contexto específico; en este caso se analiza la construcción de la política social en México a partir de dos periodos históricos concretos: el periodo del Estado Pos-revolucionario 1920-1982 y el de la Transición al neoliberalismo priísta 1982-2000 y el panista 2000-2008.

Asimismo, a la par de los elementos mencionados, es importante resaltar la tesis central que enmarca el desarrollo de la obra: los procesos de desarrollo de la política social y de los sistemas de bienestar social no son exclusivamente cuestiones teóricas o metodológicas, sino que en su funcionamiento y desarrollo intervienen aspectos contextuales, políticos y societales, y la articulación de esos aspectos determina significativamente el rumbo de la política social y el bienestar social, fundamentalmente con miras a la construcción de nuevos enfoques y claves que reorienten las acciones y los programas sociales de nuestro país.

Con ello, consideramos que este blog, cuya finalidad es traducirlo en el corto plazo en un libro, es un relevante aporte para el análisis social, ya que además de que se gesta, nace y se desarrolla con la conexión entre formación académica, investigación, práctica docente, trabajo comunitario y experiencia profesional, a la vez integra distintos ejes de análisis necesarios para lograr un amplio, riguroso y profundo estudio de la Política Social. También, consideramos que otra de las virtudes sustantivas de este texto radica en retomar aportes clásicos sobre las temáticas mencionadas, pero también presenta tesis y propuestas de autores de gran reconocimiento y actualidad.

Finalmente, es importante mencionar que cuando se concluye una investigación, esta casi siempre se cristaliza en un mundo articulado de hojas de papel escritas, donde se piensa que existen casi todas las respuestas a casi todas las preguntas de una temática determinada, y aunque generalmente sea una sola persona quien la registre por escrito y asuma la responsabilidad por lo dicho, toda construcción intelectual siempre es colectiva. Por eso, es preciso reconocer que el presente escrito es fruto de un arduo esfuerzo de muchas personas e instituciones, y creo que un intento por nombrar a todos aquellos que han contribuido a configurarlo se convertiría en un ejercicio casi inacabable, pero es necesario mencionar y reconocer a quienes han estado relacionados ampliamente con el presente ejercicio académico y político:

· Patricia Aguilera Fierro, de la Maestría en Trabajo Social y Políticas Sociales de la Universidad de Concepción, Chile;
· Rolando Franco, de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina, CEPAL;
· Elaine Carey Bélanger y Laval Doucet, profesores del Doctorado en Trabajo Social de la Universidad Laval de Quebéc, Canadá;
· Ana Elisa Castro Sánchez de la Universidad Autónoma de Nuevo León.
· In memoriam, a César Delgado Ballesteros, profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM;
· Martín Castro Guzmán profesor-investigador de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo;
· Enrique Contreras Suárez, investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM;
· Alicia Ziccardi del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM.
· Adolfo Sánchez Almanza y Felipe Torres Torres del instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM.
· Silvia Solís San Vicente, Tomás Pérez Alvarado, Teresa Zamora, Graciela Casas, Elizabeth Bautista y Nelia Tello de la Escuela Nacional de Trabajo Social de la UNAM;
· In memoriam, a María Luisa Herrasti Aguirre, del Centro de Estudios Municipales “Heriberto Jara”.
· Clara Jusidman y Magdalena Gómez, puntales de la Secretaría de Desarrollo Social del primer gobierno democrático de la Ciudad de México.
· Jimena Jorquera, Patricio Baeza e Isabel Salinas, del Departamento de Jóvenes de la Municipalidad de Concepción, Chile;
· Sara Czarnecki, Claudio Contreras y Ximena Soto compañeros del posgrado en Trabajo Social y Políticas Sociales de la Universidad de Concepción, Chile;
· Mary Carmen Mendoza, Lucero Bachiller, Conchita Hernández y Carmen Morgan, de la Asociación de Trabajadores Sociales Mexicanos A.C. ATSMAC.
· Adriana Ornelas, Norma Gómez, Diego Aguilar, Francisco Rodríguez y Silvia Mercado, de la Red de Trabajo Social de la Ciudad de México.
· Pablo Yañez Rizo, Director general del Consejo de Evaluación de la Política Social del Gobierno del Distrito Federal
· Martí Batres Guadarrama, Secretario de Desarrollo Social, del Gobierno del Distrito Federal estimado compañero de luchas pasadas, presentes y futuras;

A todos/as ellos/as mi agradecimiento porque al tener la posibilidad de compartir saberes, sueños, luchas, reflexiones y arduas actividades académicas, laborales y políticas, en realidad los considero copartícipes en la elaboración de este texto.

Elí Evangelista Martínez. Ciudad de México, 2009.


Extracto curricular de Elí Evangelista Martínez:

Licenciado en Trabajo Social, con estudios de licenciatura en Historia por la UNAM; Maestro en Trabajo Social y Políticas Sociales por la Universidad de Concepción, Chile; y Doctorando en Ciencias Sociales por la UAM-Xochimilco. Es Diplomado en Evaluación de Políticas Públicas por la UNAM, en Participación Ciudadana por la Red de Trabajo Social de la Ciudad de México; y en Políticas Sociales Urbanas por la UNAM y la Universidad Autónoma de la Ciudad de México.

Es académico en la licenciatura en Sociología de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y en la licenciatura en la Escuela Nacional de Trabajo Social de la UNAM. Ha sido docente del Diplomado en Culturas Juveniles de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa; del Diplomado en Derechos Humanos, Actoría Social Juvenil y Desarrollo de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México, de la Especialización de Trabajo Social en Modelos de Intervención con Jóvenes de la ENTS-UNAM; de la Maestría en Modelos de Atención a la Familia del Instituto Campechano; de la Maestría en Trabajo Social de la Universidad Autónoma de Sinaloa; de la Maestría en Desarrollo Social de la Universidad Autónoma de Coahuila; de la Maestría en Trabajo Social de la ENTS-UNAM y profesor-invitado en la Maestría en Trabajo Social de la Universidad de Colima.

Fue integrante del Consejo Mexicano de Comités Juveniles de Prevención a la Farmacodependencia (1989-1992), responsable de Capacitación en el Departamento de Jóvenes de la Municipalidad de Concepción, Chile (1996-1997), se desempeñó como Coordinador de Estudios y Proyectos Interinstitucionales de la ENTS-UNAM (1998), Director de Atención Ciudadana en la Presidencia de la Comisión de Gobierno de la I Asamblea Legislativa del Distrito Federal (1999), y Subdirector de Programas para la Juventud del Gobierno del Distrito Federal (2000-2001). Fue profesor de carrera asociado “A” de tiempo completo en la ENTS-UNAM (2001-2003), Líder Coordinador de Proyectos en el DIF-DF (2005), Subdirector del Instituto de la Juventud de la Ciudad de México (2006-2008), consultor de la Red Latinoamericana de Investigadores en Políticas Sociales Urbanas, URBARED, Nodo México (2000-2008), integrante del Grupo Cartagena: Oficina Iberoamericana de Expertos en Políticas Públicas de Juventud y Desarrollo (2008) y Actualmente es coordinador de la Red de Trabajo Social de la Ciudad de México.

Autor y coautor de los siguientes libros: Historia del Trabajo Social en México (Plaza y Valdés Ed.); Planificación Participativa y Desarrollo Local Juvenil, Derechos Juveniles y Participación Social, Gestión Local de Iniciativas y Proyectos Juveniles (Ed. I. Municipalidad de Concepción, Chile); Acción Cultural y Trabajo Social (Ed. Entorno Social); Construyendo la Ciudad para las y los Jóvenes, Aproximaciones a la problemática de la Juventud en el Distrito Federal, La Juventud en la Ciudad de México.(Ed. GDF), Políticas Públicas y Bienestar Social (Ed. UAEH) y La Política Social en la Transición (Plaza y Valdés ed.)